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        開發性金融:戰略導向的系統性融資理念與方法
        作者:金融時報-中國金融新聞網
        【字號: 】   【復制鏈接】   【轉發】   【糾錯】   【打印】   【關閉】    2023年05月29日   

        摘要

        新形勢下面對復雜的國內外環境,保持我國的發展動能和競爭優勢,是整體戰、系統戰,開發性金融的規劃先行模式、建設市場、信用和制度的方法,是構造經濟良性循環、建強市場信用和制度基礎的寶貴經驗,是避免金融資源和產業經濟脫節、錯配的治本之策。

        黨的二十大報告提出了習近平新時代中國特色社會主義思想的立場觀點方法,包括必須堅持系統觀念,把握好全局與局部、當前和長遠、宏觀和微觀、主要矛盾和次要矛盾、特殊和一般的關系,為前瞻性思考、全局性謀劃、戰略性布局、整體性推進黨和國家各項事業提供科學思想方法。金融是現代經濟的核心和實體經濟的血脈,是國家宏觀調控的重要手段和資源配置的重要方式。堅持系統觀念和方法,對于金融機構提升服務實體經濟質效至關重要。

        我國金融體系有商業性、政策性和開發性三類金融機構,其中開發性金融機構定位是服務國家戰略,發揮中長期投融資作用,加大對經濟社會重點領域和薄弱環節的支持力度,促進經濟社會持續健康發展。在既往理論總結中,開發性金融提出了“政府熱點、雪中送炭、規劃先行、信用建設、融資推動”的運作方針,并提煉出金融配置資源的“市場建設、信用建設和制度建設”三項建設方法。在實踐中,運用綜合金融服務手段,系統支持我國的“兩基一支”(基礎設施、基礎產業和支柱產業)、民生和國際合作,涵蓋諸多戰略領域。從理論到實踐,形成了一套國家戰略導向的系統性融資理念和方法,是開發性金融的顯著特色,也是其新形勢下發揮重要作用的關鍵。

        中國開發性金融的顯著特色

        開發性金融機構形成于200多年前,興起于二戰后。據相關統計,目前全世界共有550家開發性金融機構,分布在185個國家,總資產超過了5萬億美元。各國的開發性金融機構中,有的以促進國家整體經濟發展和產業振興為宗旨,如俄羅斯國家開發公司、韓國產業銀行;有的則聚焦住房、民生、綠色金融、中小企業、本國企業國際市場發展等專門性領域,如法國國家投資銀行、美國國際開發金融公司、印度住房銀行等。這些機構名稱眾多,但都從事特定方向和領域開發性融資工作,多由國家專門立法,規定其職能、經營范圍、產品、與政府關系等。有的機構還設置監督委員會,成員由政府首腦和職能部門負責人組成。

        從任務、組織方式和運作模式看,皆為履行國家目標,體現戰略導向。從金融服務的產品和手段看,除傳統貸款、擔保等產品外,有的開發性機構也從事投資、證券、基金管理等非傳統銀行業務,旨在引導商業性金融機構和社會資本投向國家重點支持方向和薄弱環節,提供相對優惠的融資利率。這些機構在各自國家發揮重要作用,但受制于所在國以私有制為主體的體制特點,普遍體量不大,帶動作用有限,也鮮見形成系統完整的開發性金融理念和方法。對開發性金融機構功能的描述也多聚焦在糾正市場失靈、促進私人投資、改善基本民生等方面。

        中國開發性金融是政策性銀行向開發性銀行發展過渡中,結合國際經驗和我國實際,形成的理念、方法和實踐體系。開發性金融理念及方法被概括為“以服務國家發展戰略為目標和使命,以國家信用和市場化運作相結合為基本原則,以市場建設為核心,以銀政合作、社會共建為抓手,以規劃先行為方法和前提,以中長期融資推動為載體”。這一概括突出了我國開發性金融的戰略導向,“市場建設、銀政合作、社會共建、規劃先行、中長期融資”等表述,體現了開發性金融特有的系統性融資理念與方法。

        戰略導向是開發性金融系統融資理念的前提

        實現中華民族偉大復興,建設社會主義強國,必須實現國家的跨越式、可持續和全球化發展。因此,通過支持“兩基一支”實現基礎設施和產業振興與升級,開展民生和生態金融服務可持續發展,拓展國際金融合作助推我國全球化發展和參與國際大循環,是開發性金融最大的戰略目標,也是系統性融資理念和方法的總根源。

        實現國家的跨越式、可持續和全球化發展,需要實施各項重大國家戰略,包括產業戰略、科技戰略、創新戰略、區域戰略、鄉村振興戰略等,這些戰略具有系統性、長期性和全民性的特點。不同戰略之間緊密交織,互為條件,甚至互相包含,不存在不依賴于其他戰略而單獨存在和實施的國家戰略。國家戰略體系的系統性以及各戰略本身的系統性,決定了以服務國家戰略為己任的開發性金融需要確立系統性融資觀念,提升多維度戰略服務能力。

        實施國家戰略,需要建設社會主義統一大市場。當前不同區域、不同層級的市場、不同類型的市場、不同類型的市場主體以及國內和國際市場,都存在不平衡不充分的問題。在金融領域,不同區域、不同市場主體在融資可得性、融資成本方面存在較大差異;市場主體的信用水平和發展能力需要持續提高;金融服務產業經濟質效有待提升;參與國際金融合作的水平也亟待提高。這些問題都是系統性問題,既有賴國家財政金融政策從宏觀調控層面系統解決,也需要以服務國家戰略為己任、具備市場建設功能的開發性金融機構發揮示范引領作用。

        總之,不論是國家總體發展戰略和目標,還是戰略實施路徑,都是系統性、不可分割的。開發性金融堅持戰略導向,就是要從國家戰略的系統性出發,堅持系統性的融資理念和方法,盡量做到統籌兼顧,避免對國家戰略及其實現路徑做機械式、條塊式的理解,從而避免在融資實踐中的簡單化、單向化和割裂化。

        系統性融資理念是實現戰略導向的根本支撐

        開發性金融的系統融資理念和方法與商業性金融綜合融資服務既有聯系,也有明顯區別。商業性金融的市場化融資手段為開發性金融機構采用,從產品維度較難區分兩種金融形態的異同。開發性金融系統性融資理念與方法的獨特性在于以下六個方面。

        (一)開發性金融是我國市場經濟體制改革和發展的產物

        開發性金融根據不同階段的形勢和任務,主動布局和調整業務重點。“三個階段”“三種融資”、統籌“兩個市場、兩種資源”,體現了開發性金融對我國經濟社會發展和融資格局的系統性、動態性把握。

        一是開發性金融從對經濟社會發展“建設、產業和消費”三大階段的認識出發,判斷我國整體和各區域所處階段,確定支持重點。在準確認識我國所處階段的基礎上,開發性金融科學把握城市化和工業化的關系,認為“工業化產生供給,城市化產生需求”,城市化為中國建設提供發展的廣闊空間和持久動力。正是基于這種判斷,開發性金融機構把對各類基礎設施建設中長期融資,作為業務重中之重,從支持“煤電油運”拓展到城市基礎設施、保障房建設和棚戶區改造等城鎮化領域,同時加大對產業振興,包括基礎產業和戰略性新興產業的支持力度。

        二是根據我國發展實際和融資格局的階段特征,創新性地提出“財政融資、信貸融資和證券融資”三種融資理念,確定開發性金融存在邏輯和發揮作用的著力點。由財政融資向信貸融資轉變,是我國投融資體制改革的重要內容,逐步發揮資本市場證券融資的功能是發展趨勢。開發性金融機構兼有信貸融資和證券融資兩種方式,把兩者結合好,能夠為支持基礎設施和重大項目建設做更多工作。在實踐中,開發性金融機構發揮依托國家信用優勢,開創市場化融資的渠道,發行金融債券籌集資金,通過信貸方式支持國家戰略領域建設,成為僅次于國債的我國第二大債券發行主體和最大的中長期信貸機構,充分體現了開發性金融信貸融資和證券融資結合的優勢。

        三是根據我國外向型經濟的特點以及統籌和利用“兩個市場、兩種資源”的需要,開創金融大規模支持企業“走出去”和對外金融合作先河。從2005年開始,開發性金融機構主動拓展國際業務,引導和支持中資企業開展對外投資合作,業務遍及全球主要國家和地區,保持了中國最大的對外投融資金融機構的地位。

        (二)開發性金融是國家發展戰略的伴隨者和服務者

        國家戰略具有系統性,因而開發性金融機構的發展戰略和業務布局具有系統性。從宏觀層面看,開發性金融機構以“增強國力、改善民生”為宗旨,在實踐中把業務從“兩基一支”領域拓展到包括住房、助學貸款、扶貧和鄉村振興在內的民生領域和國際合作領域,提出“一體兩翼”的業務架構并基本保持至今,契合并促進了我國的跨越式、可持續和全球化發展。

        從中觀層面看,開發性金融機構把服務國家戰略作為使命任務,圍繞西部大開發戰略、東部崛起戰略、創新驅動發展戰略、重大區域戰略、區域協調發展戰略等進行業務布局,在這些國家戰略的實施中發揮了引領作用。

        從微觀層面看,開發性金融抓住主要矛盾,把業務重點放在上述各項戰略的重點領域和薄弱環節。如在支持區域協調發展戰略中,開發性金融重點支持跨區域的重大基礎設施,如西氣東輸、西電東送、南水北調、京滬高鐵等重大項目;在支持生態文明建設中,抓住長江大保護、黃河大保護以及太湖、滇池等重點區域河湖治理等薄弱環節,給予重點支持。

        (三)市場、信用和制度建設是開發性金融處理政府與市場關系的方法論

        依托國家信用,通過市場建設、信用建設和制度建設,系統性配置各類信用資源。

        實現“三項建設”具體路徑有:一是建立特色銀政合作模式。政府的組織優勢可以轉化為政府信用,公信力強的政府信用在整個社會信用體系建設中起著重要的作用。在實踐中,開發性金融機構通過與部委合作,積極為國家整體和地方政府的發展規劃、相關領域和行業規劃提供專業建議和融資方案;通過共同出臺政策文件,確定支持重點領域和產業的路徑,如和生態環境部、國家發展改革委聯合推動開展生態環境導向的開發(EOD)模式試點;與發改委、科技部、工信部、自然資源部等聯合印發《“十四五”支持老工業城市和資源型城市產業轉型升級示范區高質量發展實施方案》(發改振興〔2021〕1618號),為老工業城市和資源型城市產業轉型升級提供系統性融資。

        二是信用和市場的社會共建。開發性金融的社會共建,是以融資為紐帶,基于信用的權責關系,與政府、金融機構、企業、社會組織和個體之間進行社會信用共建,實現支持發展和防范風險的有機統一。例如,在支持天津薊州區新農村建設過程中,開發性金融機構與天津市政府以薊州區為試點,組織農戶組建農民種養專業合作社和農民互助聯保小組,把分散的個體信用整合成信用聯合體,解決了薊州區農村產業貸款難的問題。

        三是堅持規劃先行。規劃先行是開發性金融系統性融資的起點,是“三項建設”的起點,也是開發性金融與政府和企業合作的切入點。規劃合作的對象包括國家部委、地方政府、企業、研究機構和行業協會等,規劃的種類包括區域、社會、產業、市場和融資規劃等,目的在于統籌配置各種要素資源、產生集聚效應、提升資金的使用效率,避免盲目投資和重復建設,將風險防范向前延伸。規劃先行的能力和機制,是開發性金融系統性融資理念和方法的集中體現和基本保證。

        (四)開發性金融具有完整的集團架構和綜合服務能力

        開發性金融的系統性融資理念和方法,體現在開發性金融機構具有完整的集團架構和綜合服務能力。建立信貸、直接投資和現代投行一體化的綜合業務架構和機構體系,是國家對開發性金融機構發揮全能型銀行作用的創新探索,是一項重大的改革成果,也是開發性金融把信貸融資和證券融資結合起來并向高級化發展的體現。黨的二十大報告提出要提高直接融資比重,開發性金融在戰略性領域發揮股權投資功能和投行融資功能,體現了對國家意志的貫徹執行。投資和投行業務,只要運用得當,作用在國家發展的重點領域和薄弱環節,都是開發性金融服務國家戰略的手段,不宜把開發性金融的投資、投行及其他現代金融業務與純商業性金融簡單畫等號。

        (五)開發性金融能夠發揮對各類金融資源的引領和帶動作用

        開發性金融的系統性融資理念和方法,還體現在開發性金融機構在金融系統中,能夠發揮對各類金融資源的引領和帶動作用,發揮融資系統合力支持國民經濟發展和國家戰略實施。開發性金融機構是最大的中長期融資機構,促進了我國中長期融資市場的發展,在其帶動下商業性銀行的中長期融資比例也保持上升態勢。開發性金融機構連續多年保持銀團貸款牽頭機構的領先地位,也體現出對中長期信貸的引領作用。此外,我國的開發性金融機構在國際業務中探索的路徑和積累的經驗,引領和帶動了我國商業銀行系統和政策性金融機構支持我國企業“走出去”和“一帶一路”金融合作。

        (六)開發性金融的系統性融資是一種全生命周期的融資理念

        開發性金融著眼于國民經濟和市場主體的可持續發展,從根本上防范系統性風險。不論是開發性金融規劃先行、“三項建設”的理念和方法,還是在實踐中對國家戰略重點領域和薄弱環節的系統性支持,都不是著眼于一時一事,也不是著眼于機構的利益,而是著眼于國民經濟及各領域、各行業的穩定、平衡、可持續發展,著眼于行業和市場主體的可持續發展。這些理念和方法,是防范系統性金融風險的根本。

        實踐中,有些商業性金融機構,雖然也意圖滿足市場主體的融資需求,也關注國民經濟和市場主體的可持續發展,但因為沒有戰略導向的系統性融資理念和方法作為支撐,而是從機構利益出發,順周期時“推波助瀾”,逆周期時“拉閘斷電”,造成一些順周期行業過度融資、畸形發展,而一些對國計民生亟需但因客觀原因陷入逆周期困難的市場主體難以進行雪中送炭式的融資支持,這些都是系統性金融風險累積的重要來源。從這個意義說,開發性金融基于戰略導向的系統性融資理念和方法,其經驗和做法值得各類金融機構推廣和借鑒。

        新形勢下需發揮開發性金融系統性融資優勢

        立足新發展階段,貫徹新發展理念和構建新發展格局是當前我國發展的總基調。在此基調下,以系統性的謀劃和戰略,統籌各種資源要素,著力解決我國經濟發展的不平衡不充分問題,是新時代經濟治理的顯著特征。開發性金融的系統性融資理念和方法,契合時代要求,能夠在我國經濟高質量發展中起到更加關鍵的作用。

        (一)堅持全能型業務定位,系統性支持國家戰略。開發性金融機構歷史上形成了以信貸為主體,投資和投行等業務牌照經營的發展格局,是其系統性融資理念和方法的實體支撐,也是新時期我國多層次金融市場和多元化融資需求的重要工具。這些是開發性金融改革發展的重要成果,也是國家金融軟實力的重要體現,有必要加強和完善綜合金融服務能力。重要的是堅持和完善戰略導向的經營方針,把服務國家戰略方向、戰略領域、戰略區域、戰略產業、戰略市場和戰略企業作為開發性業務的基本對象,以此來劃定開發性金融的業務重點。

        從宏觀角度看,開發性金融要兼顧各項國家戰略方向到戰略市場的融資需求;在微觀角度看,要探索完善不同層次、不同領域和不同所有制主體的戰略客戶體系,對納入戰略客戶體系的主體作為系統性融資服務對象,提供以中長期投融資為主,其他融資方式為輔助的靈活性金融產品。當前,我國投資動力不足的根本原因是內部結構失衡,市場預期不夠穩定。此外,直接融資不足,股權資金缺乏以及民營企業融資難、融資貴問題,也是造成當前我國投資動力不足的因素。開發性金融機構有必要利用現有并創新股權類投資產品,加大對實體經濟的股權投資力度,通過股權投資帶動,促進產業布局優化、區域協調發展和構建雙循環發展格局;投行機構發揮投行顧問優勢,助力建設完善直接融資市場,為各層級和各類戰略性企業提供戰略、發展、經營和財務顧問,助推戰略性企業的上市融資進程。

        (二)堅持規劃先行和“三項建設”,筑牢支持可持續發展的根基。規劃先行是開發性金融系統性融資理念方法的基本抓手,有效避免經濟過程中不平衡和不穩定,保持可持續發展的動能,根本在于科學完備的規劃。新形勢下面對復雜的國內外環境,保持我國的發展動能和競爭優勢,是整體戰、系統戰,開發性金融的規劃先行模式、建設市場、信用和制度的方法,是構造經濟良性循環、建強市場信用和制度基礎的寶貴經驗,是避免金融資源和產業經濟脫節、錯配的治本之策。

        開發性金融需要在戰略導向下,協同構建整體和各戰略領域的發展規劃,尤其是提供融資規劃支撐,積極爭取把參與國家戰略規劃作為機構的法定職能。圍繞戰略方向、戰略領域、戰略區域、戰略產業、戰略市場和戰略企業,開展產業鏈、供應鏈、創新鏈和價值鏈的融資規劃,不斷開創我國系統性發展的鏈式融資新模式,提升經濟整體的關聯度、黏合度,形成系統發展合力。圍繞建設全國統一大市場,針對我國市場建設中的供需不夠平衡、內外循環不夠均衡、產業和制度建設不夠同步、增長目標和約束條件不夠協調的現狀,協助政府和市場主體,協同開展市場和投融資規劃,提升我國發展的科學性和平衡性。

        (三)堅持開拓藍海和金融創新,動態支持重點領域和薄弱環節。長期以來,開發性金融以中長期融資作為自己的專長和優勢,隨著社會融資的市場化程度提高,商業性金融機構中長期融資比例和規模也呈逐年上升趨勢,開發性金融機構面臨商業性金融的競爭壓力,中長期領域的優勢似已不再明顯。這一方面是我國整體金融資產體量增加的結果;另一方面也與階段性消費需求減弱和社會有效投資不足、銀行低風險偏好競相追逐高等級信用主體有關。

        面對金融資源錯配和紅海領域的競爭,開發性金融有必要保持開拓業務藍海的主動性和靈活性,動態把握國民經濟中的重點領域和薄弱環節。當前形勢下,就是堅持“一體兩翼”戰略,拓寬基礎設施融資范圍,創新基礎設施融資模式,大力支持傳統產業轉型升級和培育戰略性新興產業,拓展縣域和鄉村金融服務半徑和深度,探索支持醫療、教育、住房等社會民生領域痛點難點的新途徑,系統性開展普惠金融,發揮規劃先行和三項建設優勢,大力支持擴大民間投資。

        (四)堅持跨周期、逆周期和全生命周期融資理念,確保債務可持續性,防范系統性風險。開發性金融戰略導向的系統性融資理念和方法,體現在時間維度上,就是要在國民經濟和市場主體的跨周期、逆周期和全生命周期融資方面發揮引領作用。新形勢下跨周期融資的重點在于支持前瞻性和未來產業,為國家未來發展積蓄動能,為此需要積極支持科技和創新研發,大力促進科技成果產業化;逆周期的重點在于應對經濟下行壓力,加大支持符合國家發展需要但陷入周期困難的產業和企業;全生命周期的重點在于為國家戰略和戰略性企業提供全過程、伴隨式融資支持,提供多元化適需的綜合投融資產品。

        開發性金融是國家戰略金融力量,不以利潤最大化為目標,能夠保持“理性”融資,起到風險預警、化解和緩釋作用。開發性金融跨周期、逆周期和全生命周期融資功能的發揮,離不開金融體系的協同配合,開發性金融既要發揮引領和示范作用,又要和各金融機構建立伙伴關系,確保我國整體和戰略領域、戰略企業的融資可持續性,防范系統性金融風險。

        最后,發揮開發性金融系統性融資功能,離不開良好的政策和監管環境。需加強政策和監管溝通,并以戰略導向的系統性融資理念和方法為核心,科學界定并動態調整業務支持重點,完善產品體系和以董事會為決策核心的公司治理體系,不斷加強對開發性金融機構的考核和監管,提高其自主經營和自主創新能力。

        (作者單位:國家開發銀行;田惠敏為副研究員。該項成果僅代表個人觀點,與所在機構無關)

        主要參考文獻:

        ①陳元.政府與市場之間——開發性金融的中國探索[M].北京:中信出版社,2012.

        ②歐陽衛民.發展與金融——世界開發性金融法規編譯[M].北京:中國金融出版社,2021.

        ③中國開發性金融促進會.開發性金融治理與發展創新——全球開發性金融發展報告(2016)[M].北京:中信出版集團,2017.

        ④《國家開發銀行史》編輯委員會.國家開發銀行史(1994-2012)[M]北京:中國金融出版社,2013.




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